قابل توجه اساتید محترم در قوه مجریه

اصل تفکیک قوا-بررسی تعیین لایحه حدود اختیارات رییس جمهور

عنوان بحث ، اصل تفکیک قواست که آن را در سه بخش مورد بررسی قرار میدهم ، بخش اول در زمینه سابقة تاریخی اصل تفکیک قوا و مفهوم آن در اسناد بین المللی است . در بخش دوم بیان چالشهایی است که اصل تفکیک قوا در ایران در سالهای حاکمیت قانون اساسی مشروطیت با آن روبرو بوده است و در بخش سوم ، در زمینه لایح ة اختیارات رییس جمهور که به تازگی به مجلس تقدیم شده است و بحثهایی که برانگیخته از جهت تعارض این لایحه با اصول قانون اساسی ، به ویژه اصل تفکیک قوا سخن خواهم گفت . چون میخواهم بحثها هم جنبة نظری داشته باشند و هم سرانجام به بررسی مسائل عملی و موجبه این ترتیب نخست سخن خود را در مورد پیشینه تاریخی آغاز میکنم حدود اختیارات رییس جمهورود در کشور بپردازیم .

بخش نخست ـ پیشینه تاریخی

در طول تاریخ ، اقتدارات حکومت در دست یک شخص بوده و این فرد به نام شاه ، سلطان یا امپراطور نامیده شده است . این اختیارات شامل تصرف در بیتالمال ، نیروی نظامی ، نیروی اجرایی و داوری میان مردم از جهت حل و فصل اختلافات ، همه در دست شخص پادشاه بوده است . البته پادشاهان این تواناییها را شخصاً اعمال نمیکردند بلکه هر بخش از حکومت را به کاری اختصاص میدادند . یک سلسله عرفها هم در طول تاریخ وجود داشته است که پادشاهان براساس این عرفها حکومت میکردند ولی اگر از نظر مشروعیت و ریشه قدرت حساب کنیم ، شخص شاه مبنای مشروعیت و منبع قدرت بوده است . مردم رعیت شمرده میشد ند و بیبهره از حقوق سیاسی و شهروندی بودند . به این معنا که مردم حق دخالت و چون وچرا در زمینة قدرت دولت و شاه را نداشتند و این نظام در طول قرنها اجرا میشده و مشروعیت خود را هم عموماً از ماوراء طبیعت میگرفته است و به بیانی دیگر مبنای الهی قدرت و حاکمیت چیزی بوده که تا قرن هفدهم به رسمیت شناخته میشده و در سراسر جهان مورد پذیرش قرار گرفته است .

سپس به دگرگونیهایی میرسیم که در انگلستان رخ داد . به دلیل وجود یک پارلمان در انگلیس ، فلاسفهای ظهور کردند و موجب شدند که تحولی در مبنای حاکمیت ایجاد شود . مشهورترین این فلاسفه « جان لاک » است که در فاصله سالهای 1632 تا 1704 میلادی زندگی میکرده است . « جان لاک » دو رساله دارد دربارة حکومت که در حقیقت در برخورد با حکومت استبدادی خانواده « استیوارت » در انگلستان نوشته شده و بعدها این دو رساله در امریکا هم مورد توجه بسیار قرار گرفته است .

جان لاک چند اصل مهم را در این رساله ها مطرح کرده است : یکم ، حقوق ذاتی و غیرقابل انتقال مردم در زمینة زندگی ، آزادی و حق مالکیت . دوم ، اینکه دولت باید بر پایه قوانین از پیش تصویب شده حکومت کند نه بر پایه تصویب نامه های خلقالساعه و بدون فکر و اندیشه . سوم اینکه دولت ، تنها امانتدار قدرت و نیروی مردم است . به این

معنا که قدرت دولت ، اصالت ندارد بلکه دولت به نمایندگی از سوی مردم ، حاکمیت

را اعمال میکند و در همین راستا قاعده نمایندگی دولت از طرف جامعه مطرح شده است .

جان لاک عقیده داشت که باید بیشترین قدرت به مجلس یعنی پارلمان داده شود به دلیل آنکه پارلمان و مجلس برگزیده مردم هستند ، در روند خواسته های جامعه هستند و پاسخگوی مردم و به این جهت باید بیشترین قدرت در اختیار پارلمان قرار بگیرد . این اندیشه ها باعث شد که مجلس نیرومند لُردان در انگلستان ، بتواند « جیمز دوم » پادشاه انگلیس را از سلطنت خلع کند و در واقع یک انقلاب مسالمت آمیز در انگلستان اتفاق بیفتد و از آن پس در حقیقت قدرت اصلی در اختیار پارلمان قرار گرفت .

از نظر تاریخی به این نکته باید توجه داشت که اصل تفکیک قوا با انقلاب صنعتی ، نخست در انگلستان پذیرفته شد و فیلسوفان فرانسه از جمله « مونتسکیو » که پرچمدار این اصل شدند ، مدتی در انگلیس زندگی کرده بودند والا در خود فرانسه نظام استبدادی در این هنگام ، به طور کامل وجود داشت و لویی چهاردهم در واقع پرچمدار فکر نظریه الهی حاکمیت و پادشاهی بود .

مونتسکیو توازن قدرت در حکومت را مطرح کرده است . به این معنا که در حکومت ، نباید قدرت در دست یک فرد باشد . قدرت باید در اختیار بخشهای گوناگون باشد و در میان این بخشها هم ، باید یک نوع توازن وجود داشته باشد . بنابراین جداسازی قدرت قانونگزاری از قدرت اجرایی و ضرورت جداسازی دادگستری از دولت ، برای نخستین بار از طرف مونتسکیو مطرح شد و به این ترتیب اصل تفکیک قوا جایگاه خود را به دست آورد . وی بر این نکته پافشاری کرد که : « جایی که نیروی دادگستری از مقننه و مجریه جدا نشود ، هیچ گونه آزادی وجود نخواهد داشت » .

مونتسکیو این نکات را در کتاب مشهور خود به نام « روح قوانین » در سال 1748 بیان کرده است و نخستین قانون اساسی جهان یعنی قانون اساسی ایالات متحده امریکا بر همین پایه در سال 1789 به تصویب رسید .

ماده یک قانون اساسی امریکا به قوة مقننه ، ماده 2 به قوة مجریه و ماده 3 به قوة قضائیه مربوط است . بنابراین در قانون اساسی امریکا ، اصل تفکیک قوا به رسمیت شناخته شد و نخستین قانون اساسی جهان بر پایه این اصل ، استوار گردید . نکات ارزشمندی در تفکر و اندیشه نویسندگان این قانون اساسی وجود دارد که به باور من همین امروز هم در جامعة ایرانی به ویژه اهمیت دارد .

اولین نکته این است که کافی نیست فقط حق حاکمیت مردم را به رسمیت بشناسیم ، بلکه باید یک سیستم و سازمان حکومتی برقرار شود که در آن احترام به حق حاکمیت مردم امکانپذیر گردد .

نکتة دوم این است که نمیتوان همة اختیارات حکومت را به یک فرد واگذار کرد ، هر چند که این فرد مورد اعتماد ملت بوده و برگزیدة مردم و بلندمرتبه و والامقام باشد . بنابراین تحت هیچ شرایطی نباید تمامی قدرت به یک فرد واگذار شود .

نکتة سوم این است که چنانچه همة نیروها را یک فرد به دست گیرد ، در معرض خطا و انحراف است و به هیچ عنوان نمیتواند از خطر بزرگ ، کُشنده و فاسدکننده قدرت در امان باشد . بنابراین باید اختیارات حکومت را تقسیم و تجزیه کرد و آن را به چند قوة متمایز و جدای از یکدیگر واگذار کرد .

اینها اصولی بود که قانون اساسی امریکا بر پایه آنها نوشته شد . نظرات دو تن از اندیشمندان بزرگ امریکا که در نگارش این قانون اساسی نقش داشتند و به ریاست جمهوری رسیدند ، قابل توجه است . یکی « مدیسن » که او را پدر قانون اساسی امریکا نام دادهاند . وی در کتابی که به نام « فدرالیست » نوشته است این نکات را بیان میکند : حکومت مهمترین بازتاب طبیعت بشر است یعنی در واقع حکومت از طبیعت بشر سرچشمه میگیرد . طبیعت بشر به حکومت علاقه دارد . مشکل بزرگ حکومت در این است که از یک سو ، باید مردم را کنترل کند و نظم را در کشور برقرار سازد و از سوی دیگر باید ، به کنترل بر روی خود تن در دهد . یعنی یک کنترل دوگانه است که دولت هم باید مردم و جامعه را کنترل کند و هم بپذیرد که کنترلی نیز بر روی دولت اعمال شود و این در واقع مشکل بزرگی است که در طبیعت یک حکومت امروزی وجود دارد .

فلسفهای که مدیسن در مورد حکومت بیان میکند مشتمل بر دو قاعدة کلی است : یکی کنترل و توازن و دیگری تفکیک قوا . تفکیک قوا ، صرفاً به معنی تجزیه و تقسیم قدرت است . در تفکیک قوا ، هماهنگی وجود ندارد .

نظریة دیگری که در کنار تفکیک قوا ایجاد شده ، این است که باید قوای سه گانه نوعی کنترل بر روی یکدیگر داشته باشند و از طریق این کنترل همدیگر را به

توازن برسانند . برای مثال ، در امریکا رییس جمهور حق دارد مصوبات کنگره را

وتو کند و متقابلاً کنگره هم حق دارد انتصابات رییس جمهور را وتو کند و یا

عهدنامه های بین المللی را تصویب نکند ، یا رد کند . بنابراین ، میبینیم که هم رییس جمهور روی کنگره تاثیرگذار است و هم کنگره روی رییس جمهور . اینجا دیگر مساله ، تفکیک قوا نیست بلکه مفهوم کنترل و توازن مطرح است که مکمل قاعده تفکیک قواست .

البته همة اینها در قانون اساسی ما هم وجود دارد . مثل اینکه عهدنامه های بین المللی دولت و همچنین قراردادهای وام را مجلس باید تصویب کند . بنابراین روحیه همکاری و توازن ، عملاً در قوانین اساسی تدوین شده بعد از قانون اساسی امریکا نیز به وجود آمد .

سپس ، نظریات توماس جفرسُن در حقوق اساسی امریکا دارای ارزش مهمی است و در تاریخ حقوق ، به عناوین گوناگون به نظریات او اشاره شده است . به ویژه این سخن وی بسیار آموزنده است که : « یک حکومت انتخابی استبدادی ، آن حکومتی نبود که ، برای رسیدن به آن جنگیدیم . مبارزه ما برای آن چنان حکومتی بوده است که نه تنها بر پایه اصول آزادی استوار باشد ، بلکه قدرت حکومت باید چنان میان سران کشور تقسیم گردد و توازن برقرار شود که هیچ یک از آنان نتواند بیآنکه به گونة موثر از سوی دیگران کنترل شود ، پای را از حدود خود فراتر نهد » .

و سرانجام در « اعلامیه حقوق بشر و شهروند » فرانسه که در 26 اوت سال 1789 ، در آستانه پیروزی انقلاب فرانسه ، در مجمع ملی آن کشور به تصویب رسید و یکی از اسناد مهم مربوط به حقوق بشر به شمار میرود یک ماده به اصل تفکیک قوا اختصاص یافته است .

ماده 17 این اعلامیه میگوید : « در هر جامعه ای که حقوق مردم تضمین نشود و اصل تفکیک قوا در آن به روشنی مشخص نگردد آن کشور دارای قانون اساسی نیست » . بنابراین ملاک قانون اساسی داشتن در یک کشور ، پیشبینی اصل تفکیک قوا به نحو روشن و تضمین حقوق مردم در آن جامعه است .

آنچه تاکنون بیان کردم در واقع یک پیشینه تاریخی در مورد تفکیک قوا به منظور آماده شدن ذهن دوستان گرامی بود و اکنون به گونهای کوتاه به وضعیت تفکیک قوا در جامعة ایران میپردازم . در زمینه اصل تفکیک قوا ، یک مقاله تفصیلی در 72 صفحه در سال 1376 منتشر ساختهام که در آن رویدادها و اسناد بحران سیاسی دی ماه سال 1331 در ایران تشریح شده است و چنانچه علاقمند باشید میتوانید با مراجعه به آن آگاهی بیشتری در این زمینه به دست آورید .

بخش دوم ـ چالشهای اصل تفکیک قوا در ایران

در کشور ما از سابقه پیدایش قانون بیش از یک قرن نمیگذرد یعنی قرن بیستم در حالی که دیدیم این اصول در امریکا و فرانسه ، در قرن هیجدهم و در انگلستان ، در قرن هفدهم پیدا شدند و این اصول عملاً به رسمیت شناخته شده بود . اما نکتهای که وجود دارد این است که این اصول وارد شده به ایران از ضمیر جامعة ایرانی سرچشمه نگرفت ، به همین دلیل ما شاهد هستیم که در طول تاریخ یک صد ساله گذشته ، اصل تفکیک قوا در معرض تهدیدهای دایمی قرار دارد . جای آن دارد به این نکته اشاره کنم که در کشور ما تا پایان قرن نوزدهم و دوران قاجار ، نظریه الهی حاکمیت به طور کامل پذیرفته شده و مشروعیت داشته است و پادشاهان در واقع به نیروی الهی متکی بودند و اینکه عدهای گمان میکنند پادشاهان در کشور ما فقط ستمگر بودند و هیچ مشروعیتی نداشتند ، مطلقاً درست نیست ، زیرا برای حکومت کردن فلسفه دیگری وجود نداشته است و عملاً در نظامهای پادشاهی ، شخص شاه مشروعیت داشته و این مشروعیت به عناوین گوناگون توجیه میشده است . من به علت کوتاهی فرصت به اشاراتی کوتاه در این زمینه بسنده میکنم :

در دوران امیرتیمور ، « میرسید شریف جرجانی » به امیر تیمور ، اذن در حکومت و تصرف داده برای اینکه امیرتیمور مشروعیت پیدا کند . وقتی جلوتر میآییم ، در دوران صفویه ، « محقق کَرَکی » ، مولف « جامعالمقاصد » هم به شاه تهماسب صفوی اذن در حکومت و تصرف در امور مردم را داده است . بنابراین پادشاهان ، با داشتن این اذن فرضی ، چون پادشاه عملاً به نیروی نظامی و سلسله مراتب خود متکی بودهاست . این نقطه اتصال را هم برقرار کردند تا مشروعیت قدرت شاه ، هیچ گونه ایرادی نداشته

باشد .

در دوران « فتحعلی شاه » ، « شیخ جعفر نجفی » ، مشروعیت پادشاه قاجار را تایید میکند . در دوره ناصرالدین شاه ، عبارتی را از نوشته های « حاج ملا هادی سبزواری » برایتان میخوانم . ناصرالدین شاه از او درخواست کرده بود کتابی در زمینه مبدا و معاد بنویسد . او که به تدّین و اخلاص در بین همه معروف است ، با پذیرش این درخواست در مقدمه این کتاب میگوید : « باعث تحریر این بود که در این اوان سعادت اقتران که شهنشاه جم جاه ، ظلاللّه ، کیوان رفعت ، سلیمان حشمت ، خدیو فیروز بخت ، زینت تاج و تخت ، حامی دین مبین ، ما حی ظلم و کین ، صاحب رایت نصرمنا . . . و فتح قریب ، مظهر صفاتاللّه نعم المولی و نعم الحسیب ، ذوالمکارم ، ابوالفتوح ، الایح من جبینه ، تباشیرالاحسان و الافضال کالصبوح ، السطان ابن السلطان و الخاقان ابن الخاقان ناصرالدین شاه قاجار خلّد اللّه دولته و اَبّداللّه شوکته . . . » . پس ملاحظه

میکنید که مشروعیت پادشاهان تا قبل از قانون اساسی مشروطیت ، یک قاعده کلی بوده و هیچ گونه تردید و اختلافی ، حتی از نظر فقها و علما هم در این زمینه وجود نداشته است .

تا اینکه به هر حال انقلاب مشروطیت اتفاق میافتد و جالب توجه این است که پرچمدار انقلاب مشروطیت هم باز علما و مراجع تقلیدند و همانها هستند که در حقیقت بر ضرورت محدود شدن سلطنت پادشاه تاکید میکنند .

سرانجام مظفرالدین شاه فرمان مشروطیت را صادر میکند . بعد از صدور این فرمان ، قانون اساسی مشروطیت تدوین میشود و اصول 27 و 28 اصل تفکیک قوا را مطرح میکند . اصل 27 ، میگوید : « قوای مملکت ناشی از ملت است . طریقه استعمال آن قوا را قانون اساسی معین میکند » . اصل 28 میگوید : « قوای مملکت به سه شعبه تجزیه میشود : اول قوة مقننه ، دوم قوة قضائیه و سوم قوة اجرائیه » و بعد اضافه میکند : « قوای ثلاثه مزبور همیشه از یکدیگر ممتاز و منفصل خواهند بود » . در واقع قانون اساسی مشروطیت برگ زرینی است از دگرگونی بنیادی در اندیشه های حاکمیت ملی و پذیرش اصل تفکیک قوا در حکومت و در جامعة ایران .

با این حال در اینجا لازم است مواردی را ذکر کنم که اصل تفکیک قوا مورد تجاوز قرار گرفت و شاید اشاره کوتاهی به آنها بسنده باشد و تفصیل آن را به عهده خانمها و آقایان بگذارم که در این زمینه ها مطالعه کنند تا ما به مسائل امروز جامعه خودمان بیشتر آشنا بشویم .

در سیام ذی الحجه سال 1329 قمری برابر با 22 دسامبر 1911 ، « یپرم خان » ، اولتیماتومی به مجلس داد که باید ظرف 4 ساعت ، اختیار کارها را به دولت بسپارند و مجلس را ببندند و خود او به مجلس رفت و با « میرزا حسین خان موتمن الملک » مذاکره کرد . مجلس ، پنج نفر از اعضای کمیته را انتخاب کرد ، این کمیته با همکاری وزرای کابینه ، اولتیماتوم دولت روس را پذیرفتند و به این ترتیب دولت بر مجلس تسلط یافت و قانون اساسی مشروطیت بر باد رفت .

در اردیبهشت سال 1294 خورشیدی ، عینالدوله ، پس از معرفی کابینه خود به مجلس ، برای مسلط شدن به اوضاع آشفته ایران درخواست اختیارات کرد و سیدحسن مدرس ، به طرفداری از دولت عینالدوله و اختیارات درخواستی او برخاست و گفت : اگر دولت بتواند اوضاع فعلی را مهار کند ، اختیارات کامل به او خواهند داد . با این حال ، خوشبختانه اکثریت نمایندگان مجلس ، زیر بار نرفتند و به شدت اعتراض کردند و از قانون اساسی دفاع کردند . نامهای وجود دارد با امضای گروه بزرگی از نمایندگان مجلس که جالب است و آن را عیناً برایتان میخوانم :

« ساحت مقدس دارالشورای ملی شیّداللّه ارکانه

از قراری که این روزها مسموع میشود ، سرلوحه پروگرام هیات وزرا موشّح به درخواست اختیارنامه از مجلس شورای ملی میباشد . البته هیات نمایندگان ملت به خوبی مسبوق هستند که این اختیارات برخلاف روح مشروطیت و ضد قانون اساسی است . ما امضاکنندگان ذیل ، تنفّرات قلبی خود را از درخواست اختیارنامه به موجب این ورقه ، تقدیم مجلس شورای ملی نموده و جّداً رد این اختیارات نامحدود را از نمایندگان محترم دارالشورای ملی درخواست میکنیم » .

به این ترتیب اختیارات مورد درخواست عین الدوله رد شد و این یک حرکت موفقی از سوی نمایندگان مجلس در ایران به حساب میآید .

مورد دیگر اختیاراتی است که علی اکبر داور وزیر وقت دادگستری در 27 بهمن 1305 برای اصلاح دادگستری درخواست کرد . در آن هنگام اوضاع دادگستری آشفته و نظام قضاوت کنسولی ( کاپیتولاسیون ) برقرار بود . دولت کوشش داشت با ایجاد دادگستری نوین ، کاپیتولاسیون را برچیند . تدوین مقررات تفصیلی در امور کیفری بر پایه قوانین کیفری فرانسه در سال 1304 نخستین گام در این راه بود ولی تدوین قانون مدنی و ایجاد سازمان دادگستری که پاسخگوی دادخواهی مردم باشد ضرورت داشت . به دلیل شتابی که در این راه وجود داشت ، داور تصمیم گرفت درخواست 4 ماه اختیارات از مجلس کند تا در این مدت مقررات لازم را تدوین و نسبت به انتخاب قضات و اصلاح دادگستری اقدام کند . در مجلس ، دکتر مصدق با این درخواست مخالفت کرد و گفت :

« اساساً قانونگزاری رااز مختصات و وظایف مجلس شورای ملی میدانم . اگر بنا باشد مجلس به وزرا اجاز بدهد که بروند قانون وضع کنند پس وظیفة مجلس شورای ملی چیست ؟ »

با این حال مجلس با 4 ماه اختیارات درخواست شده از سوی داور موافقت کرد و چون با همة شتابی که در کار بود اقدامات وی به نتیجه نرسید ، در اردیبهشت سال 1306 مجلس اختیارات او را برای 4 ماه دیگر تمدید کرد . داور توانست برنامه های خود را به مورد اجرا گذارد و سرانجام کاپیتولاسیون الغاء گردید . اگرچه در واگذاری این اختیارات به داور ( وزیر دادگستری ) ، به ضرورت تسریع در ایجاد دادگستری نوین به عنوان مقدمه حذف کاپیتولاسیون استناد میشد ولی به هر حال در این مورد نیز اصل تفکیک قوا نقض شد . اگر این اصلاحات با حفظ اعتبار مجلس و قانونگزاری از سوی نمایندگان انجام میشد ، حتی اگر نیازمند زمان طولانیتری بود برای کشور سودمندتر بود .

مورد دیگر ، اختیاراتی است که خود دکتر مصدق در مرداد ماه 1331 برای مدت 6 ماه از مجلس درخواست کرد . او این اختیارات را به طور کامل و در همة زمینه ها خواست . در حالی که داور اختیارات را فقط برای اصلاح دادگستری خواسته بود . این برخورد دوگانه از رازهای تاریخ سیاسی کشور ماست .

در دی ماه سال 1331 ، دکتر مصدق لایحه تمدید اختیارات را به مدت یک سال دیگر و در تمام زمینه ها تقدیم مجلس کرد تا بتواند شخصاً قانونگزاری کند و نیازی به وجود مجلس نباشد ، در این هنگام آیت اللّه کاشانی رییس مجلس بود و با این اختیارات مخالفت کرد و گفت اگر این اختیارات به دولت داده شود ، مملکت دوباره به حالت دیکتاتوری برمیگردد . در این زمینه اسناد بسیار جالبی وجود دارد که واقعاً خواندنی هستند در اینجا میخواهم مطالعه چند سند را سفارش کنم ، یکی نامه هایی است که از طرف آیت ا . . . کاشانی به مجلس و به دکتر مصدق نوشته شده است و نطق دکتر مظفر بقائی در مجلس در مخالفت با اختیارات که بسیار طولانی و جالب است و دیگری نطقی که سیدابوالحسن حایریزاده در مخالفت با لایحه اختیارات کرده است و علاقه دارم از میان آنها فقط یکی را برای شما بخوانم و آن نامه ای است که از سوی آیت ا . . . کاشانی در 27 دی ماه سال 1331 به مجلس شورای ملی نوشته شده و در آن رهنمود روشنی در شیوة برخورد با این لایحه به نمایندگان داده اند . البته باید به شرایط سیاسی هم توجه کرد . چون وقتی دولت این لایحه را تقدیم مجلس کرد ، یک فضای بسیار مسمومی در کشور وجود داشت به این معنا که مساله نفت حل نشده بود و از نظر اقتصادی کشور در بن بست قرار داشت و دستگاه دولتی دو بهانه داشت ، یکی اینکه میگفت قوانین قبل از پیروزی نهضت ملی باید اصلاح بشوند و از طریق مجلس نمیشود آنها را اصلاح کرد و باید دولت اختیارات داشته باشد . دوم اینکه میگفت دولت باید برای حل مساله نفت اختیارات داشته باشد و بدون این اختیارات نمیتواند مساله نفت را حل کند که هر دوی اینها برخلاف اصل تفکیک قوا بود .

من در یکی از نوشته هایم یاآدور شده ام نامه ای که آیت ا . . . کاشانی نوشته است به نظر من در تاریخ حقوق ایران بیمانند است . نامهای در این حد از شیوایی در دفاع از حقوق مردم و صیانت از اصول قانون اساسی تاکنون در نوشته ها و اسناد تاریخ ایران ندیدهام و به دلیل ارزش تاریخی و دفاع سرسختانه از اصل تفکیک قوا ، آن را برایتان میخوانم :

بسم اللّه الرحمن الرحیم

مجلس شورای ملی شَیَدَاللّهُاَرکانَه

به حکم محکم قرآن مجید که بهترین رهنمای خلق جهان است و نعمت اسلام که به مرحمت باری تعالی بر جامعة بشریت جهانی ارزانی گردیده و دستور متقن حضرت خیرالانام که امر و مقرر است بر ودایع و سپرده های مردم ، طریق امانت ملحوظ گردد و در جمیع احوال همگی خدای را حاضر و ناظر دانسته و از مَناهی و خیانت احتناب نموده و طریق رستگاری را بپیماییم . بر حسب وظیفه دیانتی خود و سمت ریاست مجلس شورای ملی که بنابه اصرار آقایان نمایندگان عهدهدار میباشم باید به اطلاع برسانم : ملت ایران در اثر کوششهای فراوان و فداکاریهای بسیار و دادن تلفات بیشمار ، بر طبق قانون اساسی مورخ 14 ذیقعده 1324 دارای حقوقی است که حفظ و صیانت آنها به عهده نمایندگان محترم است و آقایان هم به نگهداری آن ، با خدای خود طبق قسم نامه ای که در اصل 11 قانون اساسی مندرج است ، عهد و پیمان بستهاند . چون در اصل 27 متمم قانون اساسی ، حق قانونگزاری به عُهدة مجلس شورای ملی محول گردیده است و قوة قضائیه ، به عُهدة محاکم شرعیه در شرعیات و محاکم عدلیه در عرفیات و اجرای قوانین بر عُهدة هیات دولت و قوة اجرائیه گذارده شده و در اصل 28 ، قوای مزبور را برای همیشه از یکدیگر ممتاز و منفصل نموده است و تخلف از اصول مزبور که روح قانون اساسی و حکومت مشروطه است ، تمکین در برابر حکومت خودسری و تسلیم به مطلقالعنانی و مخالف صریح قانون اساسی است که نگهداری آن را نمایندگان محترم مجلس در برابر خدای بزرگ و ملت ایران قسم یاد کردهاند ، بنابر وظیفه محوله از طرف خلق فداکار ایران به نمایندگی مجلس و تفویض سمت ریاست مجلس به اینجانب از طرف نمایندگان مجلس ، لزوماً بالصراحه اعلام میکنیم که لایحه اختیارات تقدیمی آقای دکتر مصدق نخست وزیر به مجلس شورای ملی مخالف و مُباین اصول قانون اساسی و صلاح مملکت و دولت است و با این وصف ، مجلس شورای ملی نمیتواند چنین لایحهای را که مخالفت صریح با قانون اساسی دارد و موجب تعطیل مشروطیت و ناقض اصول 11 ، 13 ، 24 ، 25 و 27 از قانون اساسی و اصول 7 ، 27 و 28 متمم آن است و در حقیقت با عدم رعایت قوانین مرقومه ، مملکت به حالت دیکتاتوری برمیگردد و از طرفی حدود اختیار نمایندگان مجلس شورای ملی ، در حدود وکالتی است که به موجب قانون به آنها واگذار شده حق واگذاری قانونگزاری را به غیر ندارند و روشن است چنین عملی فاقد ارزش قانونی است ، بناء علی هذا به دستور صریح قانون قدغن مینماییم که از طرح آن در جلسات علنی مجلس خودداری شود و نمیتواند چنین لایحهای جزء دستور قرار گیرد و اشتباهی نیز که در گذشته نمایندگان محترم کردهاند دلیل و مجوز تکرار آن نیست . از راه علاقه و صلاحاندیشی ، به آقای نخستوزیر هم توصیه میکنم راهی را که برای ریشهکن کردن آثار استعمار و موفقیت در امر حیاتی نفت در پیش داریم و فقط با تمسّک به حبلالمتین خداوندی و حفظ سنن مشروطیت و قانون و رعایت حقوق عامّه ملت ایران میسر است و اقدامات لازمه برای انجام و تصفیه موضوع نفت که مورد پشتیبانی و کمک کامل اینجانب و مجلس شورای ملی و ملت شرافتمند ایران است ، به هیچ وجه ارتباطی با اختیارات غیرقانونی ندارد و بالعکس تخلف از قانون اساسی و تجاوز به حقوق مردم ، به مقاومت ملت ایران منتهی میگردد و ما را از راه جهاد بزرگی که علیه دولتهای استعماری در پیش داریم ، باز میدارد . بزرگی دولتها و قدرت آنها در احترام به قوانین است و همه باید در برابر عظمت آن زانو زده و فکر قانونشکنی را از خود دور بدارند . در ادوار گذشته هم خود ایشان همواره موید این نظر و معترف به این رویه بودهاند . باید با مردم بود تا در آغوش قدرت ، توانایی و پشتیبانی آنان ، به نتیجة اصلی مبارزه علیه استعمار و نجات مملکت توفیق حاصل آید و مجبورم که به استحضار جناب ایشان برسانم تا موقعی که اینجانب وظیفهدار ریاست مجلس شورای ملی هستم ، اجازة طرح نظیر این لوایح را که مخالفت صریح با قانون اساسی مملکت دارد در مجلس جایز نمیدانم » .

این نامهای است که در 27 دی ماه 1331 به مجلس شورای ملی نوشته شده و داستان شگفتانگیز نهضت ملی ایران است ، همین گونه که در این نامه ملاحظه میکنید . از نظر اصول قانون اساسی ، در اینکه یک دولت نمیتواند از مجلس ، اختیار قانونگزاری بگیرد جای بحثی نیست ولی شرایط سیاسی به گونهای به وجود آمده بود که زنجیرهای از اعتصابات در شهرهای گوناگون راه انداخته شد . حزب توده که در آن هنگام حزب بسیار نیرومندی شده بود ، با تمام قوا درصدد پشتیبانی از لایحه اختیارات برآمد که این هم از رازهای تاریخ نهضت ملی است . دولت با یک تصویبنامه غیرقانونی ، روند برگزاری انتخابات مجلس هفدهم را در میانه کار متوقف ساخته بود و این مجلس تنها دارای 79 نماینده از 136 نماینده مقرر در قانون بود و همین امر مجلس را زیر نفوذ دولت درآورده بود . از 67 نماینده حاضر در جلسه ، 59 تن به انتقال اختیار قانونگزاری از مجلس به نخستوزیر رای دادند . با تصویب این لایحه ، شخص نخستوزیر یعنی مصدق جانشین مجلس شورای ملی شد و هر چه را اراده میکرد و یا مشاوران او پیشنهاد میکردند با یک امضا ، لباس قانون میپوشید . کشور به دوران شاهان قاجار بازگشت و اصل تفکیک قوا از نظام سیاسی کشور برچیده شد . رهنمودهای حکیمانه بزرگانی چون : جان لاک ، منتسکیو ، مدیسون و جفرسن که زیربنای نظام مردمسالاری و مشروطیت بودند همه بر باد رفت . رهنمودهای روشن و پرمغز و دفاع سرسختانه آیتاللّه کاشانی از اصل تفکیک قوا و قانون اساسی در میان فشارها و جو سنگین روانی و سیاسی موجود و سست عنصری اکثریت نمایندگان مجلس ناکام ماند . این در حقیقت بزرگترین ضربهای بود که در آن زمان به مشروطیت و به نهضت ملی ایران وارد شد و به اعتقاد من ثمرة آن در 28 مرداد سال 1332 ظاهر شد . به این موضوع که البته جالب توجه و یکی از بحثهای مهم تاریخ حقوق ایران است کمتر پرداخته شده است .

در کنفرانسی که در خرداد ماه سال جاری در دانشگاه آکسفورد برگزار شد ، مقالهای در زمینة رویدادهای تیر و مرداد سال 1332 ارائه کردم که در آن حلقه های زنجیر توطئه انگلیس در ایران را نشان دادم و اعتقاد من این بوده و هست و اکنون به گونة دقیق میتوانم بگویم که تمام این جریانها از سوی دولت انگلیس طرحریزی شده بود و مداخله دولت انگلستان ، در عمل موجب شد که مجلس و قانون اساسی از اعتبار و پویایی افتاده و توانستند موجبات انتقال قدرت را به شیوة بسیار مرموزی از مصدق به زاهدی فراهم سازند .

اینها مباحثی بود که ما در زمینة سابقة تاریخی کردیم ولی میخواهم در این مرحله نتیجهگیری کنم که بسنده نیست اصول قانون اساسی فقط در یک مجموعهای درج شده باشد . جامعه باید مدافع اصول قانون اساسی باشد . یعنی اگر کشورهایی مانند انگلیس ، فرانسه و امریکا را در نظر بگیرید ، از زمانی که اصل تفکیک قوا را پذیرفتند دیگر هیچ گاه به آن تجاوز نشد و به غیر از یک مورد خیلی محدود که در فرانسه ، زمان ناپلئون و به دنبال هرج و مرجی که به وجود آمده بود واقع شد ، در دوران دویست سال گذشته هیچ نخستوزیر یا رییس جمهور به خودش اجازه نداده است که اصل تفکیک قوا را مورد تهدید قرار بدهد چرا ؟ برای اینکه در این کشورها جامعه ، مردم و نمایندگان مجلس ، مدافع اصول قانون اساسی هستند در حالی که در کشور ما قانون اساسی بیپناه است . مردم ایران و حتی حقوقدانان آن چنان که باید مدافع قانون اساسی نیستند . در موارد بحرانی ، اکثریت به سوی قدرت میروند نه به جانب اصول و مبانی حقوق بشر و باید به این نقطه ضعف اعتراف کنیم و تا زمانی که این نقطه ضعف برطرف نشود ، امیدی نمیتوان داشت که این اصول در جامعه « نهادینه » بشوند و در نتیجه زورمندان نتوانند این اصول را به عناوین گوناگون مورد تجاوز قرار بدهند .

بخش سوم ـ لایحه اختیارات آقای خاتمی

در بخش سوم ، بحث من در زمینه اصل تفکیک قوا در قانون اساسی کنونی است که اجمالاً اشاره کردم در اصل 57 و بعد از آن ، اصل تفکیک قوای مقننه ، قضائیه و مجریه زیرنظر ولایت امر و امامت امت پذیرفته شده و گفته شده است این قوا مستقل از یکدیگرند : اصل 57 قوة قضائیه ، اصل 60 قوه مجریه اصل 61 مربوط است به قوة قضائیه . صرفنظر از ابهامهایی که در این قانون اساسی وجود دارد از جمله پیش بینی مجمع تشخیص مصلحت نظام که به نحوی در کار قانونگزاری دخالت میکند و میتوانیم بگوییم اینها به روشنی به قانون اساسی و اصل تفکیک قوا آسیب رسانده است ، به هر حال در این قانون اساسی ، چیزی به عنوان تفکیک قوا وجود دارد و باید از آن پاسداری بشود .

اما بحثی که هست این است که به اعتقاد من ، لایحه ای که اخیراً به مجلس داده شده ، خود دربر گیرنده مواردی از نقض اصل تفکیک قواست . نخست آنکه این لایحه در مقام اصلاح مواد فصل دوم « قانون تعیین حدود و وظایف و اختیارات و مسوولیتهای رییس جمهور » مصوب سال 1365 است و نکتة مهم این است که قانون سال 1365 که این لایحة جدید در چارچوب اصلاح آن تقدیم شده است ، به اعتقاد من اصلاً وجود خارجی ندارد .

برای اینکه در ماده یک لایحه تقدیمی آمده است : متن زیر به ذیل ماده 13 اضافه میشود و ماده 13 قانون سال 1365 مربوط به اختلافات میان نخست وزیر و رییسجمهور است و چون در آن زمان این دو مقام مستقل و جدای از یکدیگر بودند و همین امر منشا بروز اختلافات دائمی میان رییس جمهور و نخست وزیر وقت بود ، لایحهای برای تنظیم روابط نخست وزیر و رییس جمهور تقدیم شد و ماده 13 آن تماماً مربوط است به روابط نخستوزیر و رییس جمهور . از هنگامی که در سال 1368 ، قانون اساسی بازنگری و پست نخستوزیر حذف شد این قانون و به خصوص ماده 13 آن یک قانون مرده محسوب میشود و به همین دلیل من در شگفتم چگونه یک دستگاه دولتی لایحهای میدهد و در آن مادهای را به یک مادهای که مرده است الحاق میکند . زیرا اگر مادهای موضوعاً منتفی شد ، دیگر وجود ندارد که ما بخواهیم چیزی را به آن الحاق کنیم . این اولین اشکال لایحه است که در مقام احیای قانون پیش گفته برآمده است که دیگر محتوایی برایش باقی نمانده است .

ایراد دوم ، عنوان لایحه است . اختیارات و مسوولیتهای رییس جمهور اساساً باید در قانون اساسی تعیین بشود . چه در قانون اساسی ما و چه در قانون اساسی فرانسه یا امریکا ، اختیارات هر یک از قوای سه گانه از جمله رییس جمهور پیشبینی شده است . بنابراین با قانون عادی نمیشود برای رییس جمهور تعیین اختیار کرد و من مکرر گفتهام : مجلس ، نَه میتواند اختیارات رییس جمهور را افزایش بدهد و نَه میتواند چیزی از آن بکاهد و به اعتقاد من تقدیم یک لایحه به مجلس برای تعیین اختیاراتی برای رییس جمهور ، برخلاف اصل تفکیک قواست زیرا تعیین اختیارات هر سه قوه در شان قانون اساسی است .

سومین نکته این است که در کشورهایی که رییس جمهور با رای مستقیم مردم انتخاب میشود قاعده برابری رییس جمهور و قوة مقننه وجود دارد . رییس جمهور برگزیدة مردم است و قوة مقننه نیز برگزیدة مردم است . بنابراین قوة مقننه حق ندارد برای رییس جمهور انشای حق یا تکلیف بکند . چون قوة مقننه میتواند برای گروه زیردست خودش اقدام کند ولی برای رییس جمهور که همسنگ و همتراز قوة مقننه است ، این قوه نمیتواند نه تکلیفی برایش ایجاد کند و نه تکلیفی را از او سلب کند . بنابراین دولت که این لایحه را به مجلس داده در واقع از شان رییس جمهور کاسته و مجلس که خواسته است اختیاری به رییس جمهور بدهد ، خود را بالاتر از رییس جمهور در نظر گرفته و این برخلاف قاعدة برابری رییس جمهور و قوة مقننه است .

ایراد چهارم لایحه این است : در ماده 2 لایحه مسائل بسیار مبهمی پیشبینی شده که این گونه لوایح مبهم شایسته تقدیم به قانونگزار نیست و هر کلمه میتواند منشا اختلاف و درگیری باشد . اما یک نکتة آن بسیار مهم است و آن این است که به رییس جمهور اجازه داده دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده برخلاف قانون اساسی را صادر کند و البته منظور اقدامات خلاف قانون اساسی در قوة مقننه ، مجریه و قضائیه است که این به گونه آشکار برخلاف اصل تفکیک قوا است . چون رییس جمهور نمیتواند روند کار قوة مقننه را متوقف کند . حتی اگر فرضاً طرح یا لایحهای که برخلاف قانون اساسی است در دستور کار مجلس باشد ، رییس جمهور حق ندارد آن را متوقف کند ، چون قانون اساسی ، شورای نگهبان را پیشبینی کرده و اگر خلاف قانون اساسی است ، شورای نگهبان باید کنترل کند و مصوبه مجلس را رد کند . بنابراین رییس جمهور نمیتواند روند قانونگزاری را در کشور ، به هیچ عنوان متوقف کند و این خلاف اصل تفکیک قواست .

در مورد قوة قضائیه هم به همین ترتیب رییس جمهور نمیتواند جلو اجرای احکام دادگاه ها را بگیرد . اگر یک حکم قطعی از دادگاه صادر شده ولو اینکه حکم برخلاف قانون اساسی باشد ، رییس جمهور حق ندارد اجرای آن را متوقف کند . اساساً لازم الاجرا بودن احکام دادگاه ها یکی از اصول مهم هر نظام دموکراسی است و به همین جهت در ماده 8 قانون آیین دادرسی مدنی دادگاه های عمومی و انقلاب آمده است : « هیچ مقام رسمی یا سازمان یا اداره دولتی نمیتواند حکم دادگاه را تغییر بدهد یا از اجرای آن جلوگیری کند مگر دادگاهی که حکم صادر کرده یا مرجع بالاتر ، آن هم در مواردی که قانون معین نموده باشد » . بنابراین ، اینکه رییس جمهور مجاز باشد که اجرای حکم یا تصمیمات دادگاه ها را در هر مرحلهای متوقف کند ، برخلاف اصل استقلال قاضی در تصمیم گیری است و اساساً قوة قضائیه باید از قوة مجریه جدا باشد تا قوة مجریه نتواند سلطهای بر قوة قضائیه به دست آورد .

نکتة دیگر این است که : در تبصره یک ماده 14 لایحه تقدیمی به مجلس ، به رییس جمهور اجازه داده شده است در مورد احکامی که به نظر او برخلاف قانون اساسی است یک شعبة خاص در دیوان عالی کشور تشکیل بدهد . به دلایل گوناگون این شعبة خاص ، برخلاف استقلال دادگستری است . برای اینکه اولاً سازمان دادگستری باید طبق یک قانون از پیش تعیین شده باشد که سلسله مراتب دادگاه ها در آن معلوم شده و ارجاع یک پرونده به هر شعبه نیز براساس یک نظم از پیش مشخص شده انجام گیرد . به بیانی بهتر ، هر گونه دادگاه ویژه ، چه در سطح دادگاه های نخستین ، دادگاه های تجدیدنظر ، دادگاه های کیفری یا دیوان عالی کشور برخلاف اصول دادرسی عادلانه است ، چون دادگاه ویژه مجالی برای اعمال نفوذ ایجاد میکند و روی همین مبنا ممنوع بودن تاسیس هر گونه دادگاه ویژه از اصول به رسمیت شناخته شده جهانی در دادرسی عادلانه است . شگفتآور است که رییس جمهور درصدد تاسیس یک دادگاه ویژه در دیوان کشور باشد و این هم مورد دیگری است که به اعتقاد من مجموع این لایحه را زیر سوال میبرد .

افزون بر آن از جهت اینکه این لایحه برخلاف اصل تفکیک قواست مجلس نمیبایست آن را اعلام وصول کند و این لایحه را در دستور کار مجلس قرار بدهد . برای اینکه لایحهای که به طور آشکار اصول قانون اساسی را زیر پا میگذارد ، مجلس در مورد آن چه بحثی میخواهد بکند ؟ هیات رییسه مجلس ، نامهبر نیست ، هیات رییسه مجلس طبق قانون اساسی و براساس آئیننامه داخلی مجلس ، وظایف معینی دارد و اگر لوایحی به طور آشکار خلاف قانون اساسی است باید از اعلام وصول آنها خودداری کند و در دستور کار مجلس قرار ندهد و به دولت برگرداند . متاسفانه این لایحه اعلام وص و ل شده ، در دستور کار قرار گرفته و شور اول آن نیز تصویب شده است و این وضعیتی است که ما اکنون در مورد این لایحه با آن روبرو هستیم و من کلیات را به گونه خیلی کوتاه گفتم و اگر پرسشهایی باشد آماده پاسخگویی هستم .

پرسش

شما فرمودید در قانون اساسی امریکا به اصل تفکیک قوا تصریح شده است و در عین حال مواردی را هم برای اینکه آن قوا بتوانند یکدیگر را کنترل کنند پیشبینی کرده است و به عنوان نمونه اشاره کردید به اینکه در امریکا رییس جمهور میتواند مصوبات کنگره را وتو کند و کنگره هم میتواند انتصابات رییس جمهور را وتو کند یا عهدنامه های بین المللی را تصویب نکند یا رد کند . حالا من نمیدانم ، مقوله لایحهای که رییس جمهور ایران به مجلس داده و چیزهایی در آن پیشبینی شده است آیا قابل قیاس با آنچه جنابعالی مثال زدید نمیتواند باشد ؟

به نکتة خوبی اشاره کردید ، مسالة کنترل و توازن بحث جالبی است و در قانون اساسی ما هم وجود دارد ولی کنترل و توازن را باید خود قانون اساسی پیشبینی کند . مانند اینکه اصل 80 قانون اساسی ما میگوید : « دادن و گرفتن هر گونه وام و کمکهای داخلی و خارجی بدون عوض از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد » .

در واقع یک کنترل جدی را از طرف قوة مقننه روی قوة مجریه به وجود آورده است . متاسفانه اصل 80 سالهاست مطلقاً رعایت نمیشود و دولت به عناوین مختلف وام داخلی و خارجی میگیرد و مجلس عملاً کنار گذاشته شده است . همچنین اینکه رییس جمهور بخواهد یک شعبهای در دیوان عالی کشور ایجاد کند که جلو احکام خلاف قانون اساسی را بگیرد . تشکیل این شعبه خاص ، همانطور که عرض کردم برخلاف استقلال دادگستری است و دلایل آن را هم برشمردم . من هم قبول دارم که احکام خلاف قانون اساسی فراوانی صادر میشود . اگر یک آمار در مورد احکام صادره از دادگاه های دادگستری گرفته شود ، شاید حدود یک سوم احکامی که از دادگاه ها صادر و قطعی میشوند خلاف قانون اساسی باشد ، اگر فرض کنیم در سال پانصد هزار رای قطعی از دادگاه ها صادر میشود که البته ما نمیدانیم و چه بسا خیلی بیشتر باشد ، در این صورت حداقل صد ، تا دویست هزار رای خلاف قانون اساسی صادر میشود و رییس جمهور که خیلی علاقه مند به اجرای قانون اساسی است میخواهد با این صد هزار رای چه کار کند ؟ آیا شدنی است که ما اینها را به یک شعبه دیوان عالی کشور بدهیم و بگوییم به این صد هزار رای رسیدگی کن ؟ مسلماً این روش غیرمنطقی است . غیرعملی است . اگر اشکال در قوة قضائیه است باید قوة قضائیه را اصلاح بنیادی کرد نه اینکه اختیارات قوة قضائیه را به دست رییس جمهور داد زیرا اصل تفکیک قوا باید حفظ بشود .

من بر این باورم که رییس جمهور حقیقتاً به دنبال جلوگیری از احکام خلاف قانون اساسی نیست . تجربه گذشته نشان داده است که هر وقت یاران رییس جمهور به مشکل برخوردهاند ، به دنبال این بودند که یک جوری اینها را از قید دادگاه ها نجات بدهند و منظورم فقط آقای خاتمی نیست . آن زمانی هم که آقای رفسنجانی روی کار بود ، هنگامی که کرباسچی در معرض محاکمه قرار گرفت و حکم محکومیت او صادر شد تلاش زیادی از سوی رییس جمهور وقت شد که در دیوان کشور حکم محکومیت کرباسچی را نقض بلاارجاع کنند و این نشان میدهد که هدف از این موضوع فقط آن موارد خاص است و یک وقت شما گمان نکنید که از این شعبه خاص ، مردم و دادخواهان بهرهمند خواهند شد و یا جلو احکام خلاف قانون اساسی گرفته میشود . در وضعیت موجود ، این دستگاه دادگستری نمیتواند دادرسی عادلانه را برای جامعة ایرانی تضمین کند ولی راه چاره این نیست . راه این کار به هر حال در ایران تجربه شده است . روزگاری در دادگاه ها ، نابسامانی وجود داشت رضا شاه آمد فرد لایقی را به نام علیاکبر داور انتخاب کرد . او را مورد حمایت قرار داد و با کوششهای داور به عنوان وزیر دادگستری ، سرانجام در طول زمان ، دادگستری ما تا حدودی با دادگستری کشورهای پیشرفته جهان همتراز شد . بنابراین باید روشی برای اصلاح دادگستری امروز ایران انتخاب شود که با حفظ اعتبار اصل تفکیک قوا و احترام مجلس ، کار به نتیجه برسد و از این راه های خلاف قانون اساسی هیچ نتیجهای به دست نخواهد آمد .

همان گونه که اشاره فرمودید ایرادات فراوانی به لایحهای که دولت به مجلس ارائه داده وارد است و مواردی از آن ایرادات را هم بیان فرمودید . به هیچ عنوان لایحه مزبور به لحاظ حقوقی قابل دفاع نیست . گرچه در طی این مدت ، در مجامع گوناگون و رسانه ها از این لایحه دفاع شده است ، اما سوالی که من علیرغم اعتقاد به اینکه این لایحه صددرصد مخالف اصولی از قانون اساسی است دارم این است که اشاره فرمودید به عنوان قانون سال 1365 با تعبیر اینکه لایحه ارائه شده اصلاحیهای است بر همان قانون و بیان داشتید به عنوان لایحه نیز ایراد وارد است به دلیل اینکه مسوولیتها و وظایف و اختیارات رییس جمهور اساساً در قانون اساسی تعیین میشود و نه در قوانین عادی ، ما در اصل 122 قانون اساسی داریم که : « رییس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی یا قوانین عادی به عهده دارد در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسوول است » آیا ما نمیتوانیم از منطوق این اصل یا حتی روح سایر قوانین دریابیم که طبق قوانین عادی هم میتوان وظایف یا مسوولیتهایی را به عهدة رییس جمهور قرار داد ؟ منتها نکته قابل تامل این است که وظایفی که قوانین عادی برعهدة رییس جمهور قرار میدهد لزوماً باید مبتنی بر اصول قانون اساسی باشد و به تعبیر دیگر اصل تفکیک قوای به رسمیت شناخته شده در قانون اساسی ما را نقض نکند . این یک نکته بود که اگر ممکن است در مورد آن توضیح بفرمایید و بحث دیگر هم وجود دارد و آن این است همان گونه که آگاهی دارید از چند سال پیش هیاتی به نام « هیات نظارت و پیگیری قانون اساسی » ، از سوی رییس جمهور تشکیل شده است میخواستم بدانم شما با توجه به قانون اساسی ، این هیات را چگونه ارزیابی میکنید ؟ و در ارتباط با اصل 113 که میگوید : « پس از مقام رهبری ، رییس جمهور عالیترین مقام رسمی کشور است و مسوولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوة مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط میشود به عهده دارد » ، آیا شما قید مباشرت را به موجب این اصل برای رییس جمهور قایل هستید یا خیر ؟ و به بیانی دیگر آیا رییس جمهور باید مباشرتاً این اصل را اعمال کند یا میتواند کلاً یا بعضاً اعمال آن را به دیگری تفویض کند ؟

در اصل 122 مورد اشاره جنابعالی نکتة بسیار مهمی وجود دارد و آن این است که رییس جمهور را در برابر مجلس مسوول شناخته است و من اشاره کردم در کشورهایی که اصل برابری رییس جمهور و قوة مقننه شناخته شده است ، نباید رییس جمهور را در برابر مجلس مسوول شناخت چون هر دو برگزیده مردم هستند . فرضاً در فرانسه که وزرا یا نخستوزیر را در برابر مجلس مسوول میدانند . مجلس هیچ گاه نمیتواند ژاک شیراک را به عنوان تخلف تعقیب کند یا از او مسوولیت و حسابرسی بخواهد . به اعتقاد من در نگارش اصل 122 دقت کافی نشده است و نویسندگان این قانون اساسی چه در مجلس خبرگان و چه هنگام بازنگری آن افراد متخصص نبودهاند . اصل 122 از نظر اصول کلی دارای اشکال است و موارد دیگری هم از این قبیل در این قانون اساسی پیدا میشود .

اما این اصل هم نمیتواند به این ترتیب تفسیر بشود که قوة مقننه بتواند اختیارات رییس جمهور را افزایش بدهد یا کم بکند . چون عبارت به کار رفته در این اصل میگوید : رییس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی یا قوانین عادی به عهده دارد . . . ، یعنی مثلاً قانون بودجه که یک قانون عادی است یا قوانین عادی دیگر فرضاً مقرراتی برای حفظ محیط زیست تعیین میکنند که مسوولیت آنها متوجه رییس جمهور است و در این زمینه ها باید پاسخگوی مجلس باشد و منظور از آن این نیست که قوة مقننه بتواند اختیارات رییس جمهور را از حدود مقرر در قانون اساسی ، بالا و پایین ببرد . تفسیر من از اصل 122 این است . بنابراین اعتقادم این است که مجلس در مورد رییس جمهور و قوة قضائیه حق قانونگزاری ندارد . متاسفانه قانون دیگری هم در زمینة وظایف و اختیارات رییس قوة قضائیه داریم که سال 1378 تصویب شده است . این قانون هم برخلاف قانون اساسی است و ضمن اینکه در پنج ماده تدوین شده ولی انبوهی از ایرادات را در خود جمع کرده است . برای اینکه مجلس عملاً اقدام به تصویب قانونی کرده است که هیچ پایگاهی در قانون اساسی ندارد .

بنابراین مجلس نمیتواند نه در مورد رییس جمهور و نه در مورد رییس قوة قضائیه قانونگزاری کند ولی مجلس میتواند فرضاً قانونی تصویب کند که بگوید آیین دادرسی کیفری باید به این ترتیب باشد و با وجود این که با این قانون برای قوة قضائیه عملاً اختیارات و تکالیفی به وجود میآورد ولی این اختیار و تکلیف در زمرة تکالیف قانون اساسی به شمار نمیآید .

اما در مورد نکتة دوم راجع به هیات نظارت و پیگیری که این نیز پرسش به جایی است . نخستین مساله این است که رییس جمهور ، این هیات را در آغاز دوره ریاست جمهوری خود تعیین کرد و اکنون دارد قانون آن را به مجلس میدهد که در واقع جنبة قانونی پیدا کند . پرسش این است که این هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی اگر قانون لازم دارد ، تاکنون خلاف قانون بوده است . در دورانی که رییس جمهور قانونی در اختیار نداشته این هیات بر چه پایهای به وجود آمده است ؟

مسلماً این هیات هزینه هایی کرده ، نامهنگاریهایی انجام داده و اقداماتی به عمل آورده است و اینها همه بدون مجوز قانونی بودهاند . برای اینکه قوة مجریه برای هر اقدامی که بخواهد انجام بدهد باید مجوز داشته باشد .

به باور من آقای رییس جمهور حق انتخاب چنین هیاتی را ندارد و مجلس هم نمیتواند اختیار تشکیل چنین هیاتی را به رییس جمهور بدهد . ظاهراً مستند انتخاب این هیات اصل 113 قانون اساسی است ، در حالی که اختیارات رییس جمهور قائم به شخص رییس جمهور است و حق تفویض این اختیارات را ندارد . زیرا غیرقابل تفویض بودن اختیاراتی که به موجب قانون اساسی به مقامات واگذار میشود یک قاعدة کلی است و همان گونه که رییس قوة قضائیه نمیتواند اختیاراتش را تفویض کند ، رییس مجلس هم نمیتواند اختیارات خود را تفویض کند ، رییس جمهور هم باید شخصاً اختیارات خود را اعمال کند . رییس جمهور خود یک نماینده است و قلمرو نمایندگی او همه کشور است . به صراحت اصل 85 که سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست ، وظایف رییس جمهور هم قابل واگذاری به غیر نیست و در نتیجه این هیات اگر بخواهد صاحب اختیاری بشود ، صاحب شخصیت حقوقی بشود ، بتواند امضایی بکند ، همة اینها برخلاف اصل 113 قانون اساسی و برخلاف اصل غیرقابل انتقال بودن اختیارات رییس جمهور است . این هم توضیحی بود که در مورد این هیات میتوان داد .

البته این را هم میتوانم اضافه کنم که اساساً انتخاب این هیات کار بیهودهای است . برای اینکه رییس جمهور ، هیات دولت را در اختیار دارد ، هیات دولت مرکب از هیات وزیران است و هر وزیری بر یک بخش مهمی از دستگاه های کشور ، اشراف دارد . رییس جمهور میتواند برای هر یک از امور ، مشاوری داشته باشد و با هر حقوقدانی مشورت کند . بنابراین به انتخاب یک هیات نیازی ندارد . ضمن اینکه موارد تخلف از قانون اساسی ، در کشور ما پنهان نیست یعنی اگر به من واگذار بشود ، میتوانم ظرف یک هفته ، لیست بلندبالایی از موارد تخلف از قانون اساسی فراهم کنم . به دیگر سخن ، تخلفات از قانون اساسی چیزی نیست که پنهان باشد و یک هیاتی برود و کاوش کند ، تلاش کند و آنها را با استفاده از ذرهبین بیابد . اگر واقعاً حسن نیت وجود داشته باشد این تخلفات آشکار است و من اعتقاد دارم بیشتر این تخلفات در ارتباط با قوة مجریه است و البته این به آن معنا نیست که در مجلس و در قوة قضائیه تخلف نیست ، آنجا هم تخلف فراوان است ولی چون پول و ثروت مملکت در اختیار قوة مجریه است ، بیشترین تخلفات در قلمرو این قوه صورت میگیرد .

یک نکتة دیگری هم در پرسش شما وجود داشت و آن این بود که پس این اصل 113 چه میخواهد بگوید ؟ این هم نکتهای است که با وجود این که در رادیو ، تلویزیون و روزنامه ها دربارة آن بحث شده ولی به نظر من بحث جداگانهای در مورد آن ضرورت دارد . این لایحهای که تقدیم شده ، هیچ ربطی به اصل 113 ندارد یعنی نکاتی که در این لایحه آمده ، اصلاً مرتبط با اصل 113 نیست . در حالی که هر قانون عادی باید به اصول قانون اساسی متکی باشد بعداً عرض خواهم کرد که چرا اصل 113 مضمون دیگری دارد و این لایحه با آن بیارتباط است .

من سوالی دارم از مسوولان مرکز پژوهشهای مجلس که در جلسه حضور دارند اگر سوال من قابل پاسخ دادن باشد ممنون میشوم که پاسخ آن را بشنوم : یکی از وظایفی که مرکز پژوهشهای مجلس به عهده دارد ، این است که نظرات تخصصی و مشورتی راجع به هر یک از طرحها و لوایح را به مجلس ارائه دهد . من میخواستم بدانم آیا نظر مرکز پژوهشها در خصوص این لایحه کسب شده یا نه و نظر تخصصی این مرکز درباره این لایحه چه بوده است ؟

مدیر دفتر مطالعات حقوقی : عرض کنم که جلسات متعددی در داخل مرکز با شرکت مدعوینی از بین اساتید فن برگزار شده و نظرات مکتوبی هم دریافت گردیده است و تاکنون یک گزارش حاوی نظرات حقوقدانان درخصوص مفاد لایحه تقدیم نمایندگان شده و هفتة گذشته هم در جلسه کمیسیون اصلی ( که کمیسیون مشترک است ) توزیع گردید . سایر دوستان در مرکز هم در مورد ابعاد سیاسی و اجتماعی قضیه کار کردهاند و گزارشهای آنان در حال نهایی شدن و تدوین است و هفتة آینده برای مجلس ارسال خواهد شد .

در مورد نظر تخصصی مرکز در مورد لایحه ، نمیتوانیم جمعبندی کلی ارائه کنیم چون نظرهای جمعآوری شده ، به دو دسته کلی قابل تقسیم است : یک دسته مانند آقای دکتر کاشانی لایحه را به کل خلاف قانون اساسی میدانند . دسته دوم کسانی هستند که اصل لایحه را پذیرفتهاند اما ملاحظاتی برای اصلاح آن دارند و چون برای ما جمعبندی و نهایی کردن این دیدگاه ها دشوار بود ، ترجیح دادیم در این مقطع نظرها را به طور خام به نمایندگان اعلام بکنیم تا انتخابکننده ، خودشان باشند و ما هم احیاناً در فرصت مناسبی به یک جمعبندی کلی برسیم . حالا اجازه بدهید من هم نکته مورد نظر خود را مطرح کنم .

من میخواهم دو مطلب را عرض کنم و نقطهنظر جنابعالی را در مورد آنها بدانم . تلقی من این است که بحث تفکیک قوا در قانون اساسی ما به عنوان یک اصل مطلق پذیرفته نشده باشد و شاید یک نوع پارادوکس ( Paradox ) در قانون اساسی ما باشد . علتش هم این است که در قانون اساسی فرض بر این است که این سه قوه مستقل هستند اما در عین حال زیر نظر رهبری فعالیت میکنند . در بُعد تقنین میبینیم قانون اساسی در کنار مجلس مواردی را پیشبینی کرده است مانند مجمع تشخیص مصلحت و عملاً استثنا میگذارد به اصل انحصار تقنین یا موردی که با استناد به اصل 110 قانون اساسی ایجاد شده مثل شورای عالی انقلاب فرهنگی که باز هم نوعی استثنا بر انحصار تقنین است .

در بحث نظارت پارلمانی ، شما مستحضر هستید از نظارت پارلمانی مجلس بر دستگاه های عمومی که تحت نظر رهبری هستند ، یا حتی مواردی که غیر از قوة مجریه است ، با خدشه و اِنْ قِلْتهایی همراه است .

عملاً به نظر میرسد آن اصل مطلقی که ما در باب تفکیک قوا در قانون اساسی ، در ذهن خودمان داریم با خدشه روبرو است یعنی قانون اساسی اگرچه در اصل 57 قوای سه گانه را به وضوح تفکیک میکند اما در جمعبندی دچار مشکل است و نتوانسته این تفکیک مطلق را بپذیرد و ما شاهد نوعی خدشهدار شدن آن اصل هستیم .

نکتة دوم این است که در اصل 113 مسوولیت اجرای قانون اساسی به عهدة رییس جمهور گذاشته شده است و طبیعتاً نمیتوان از رییس جمهور انتظار داشت مسوول اجرای قانون اساسی باشد ولی نتواند در خصوص اجرای قانون اساسی در خارج از قوة مجریه اعمال نظارت بکند و به گمان من اگر گفته شود این وظیفه رییس جمهور نیست ، عملاً باز با نوعی مشکل روبرو خواهیم شد که چرا اساساً قانون اساسی مسوولیت اجرای کل قانون اساسی را به عهده رییس جمهور گذاشته و اگر بپذیریم که مسوولیت اجرا به عهده رییس جمهور است ، در مکانیزم اجرا ، دچار مشکل هستیم و اگر بخواهیم اکتفا کنیم به اینکه رییس جمهور به سایر قوا تذکر بدهد ، این چه ضمانت اجرایی خواهد داشت و اگر به این قانع باشیم که مردم مطلع بشوند ، مردم چگونه میتوانند حقوق خودشان را اعمال کنند ؟ اگر ممکن باشد با عنایت به این دو نکته ، نظر خودتان را در باب لایحه اعلام فرمایید .

همان گونه که خود من هم اشاره کردم ، اصل تفکیک قوا به روشنی در قانون اساسی ما پیشبینی نشده و وجود مجمع تشخیص مصلحت عملاً یک دخالت در قوة مقننه است . چه در آن بخشی که از صلاحیتش خارج میشود و قانونگزاری میکند مثلاً تحت عنوان تعزیرات حکومتی ، مقررات ارزی و مواد مخدر یا اختلافات زن و شوهر و موارد طلاق که مجمع تشخیص مصلحت موارد طلاق را تعیین میکند ، اینها همه قانونگزاری است و خلاف اصل تفکیک قوا میباشند . از سوی دیگر ، تعیین سیاستهای کلی نظام هم که اخیراً رایج شده است و مجمع تشخیص مصلحت سیاستگزاری میکند و میگوید در مورد مسکن این طور و در مورد دادگستری این طور ، اینها همه برخلاف اصل تفکیک قوا و دخالت در قوة مقننه است ، بنابراین قانون اساسی باید به نحوی اجرا شود که از این تداخلها جلوگیری بشود .

متاسفانه در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 ، دست مجمع تشخیص مصلحت نظام بازتر شد و این مجمع اجازه یافت که حتی قانون اساسی را زیرپا بگذارد و این چیزی است که در هیچ جای دنیا وجود ندارد . نمیشود گفت ما یک قانون اساسی داریم ولی یک مقامی هم داریم که آن مقام حق دارد قانون اساسی را زیرپا بگذارد اینها چیزهای شگفتانگیزی است که در بازنگری سال 1368 ایجاد کردهاند .

اما با همة این احوال ، گفته میشود : « یک قانون بد اگر خوب اجرا بشود بهتر از قانونی است که هیچ گاه اجرا نشود » اگر ما منتظر این باشیم که یک قانون خوب و ایدهآل تصویب بشود در این صورت ممکن است به ظهور حضرت مربوط شود . ولی همین قانون اساسی ، اگر با حسن نیت اجرا بشود و رییس جمهوری باشد که به دنبال اجرای قانون اساسی باشد من اعتقاد دارم که بسیاری از مشکلات میتواند حل شود .

حال میرسیم به پرسش دوم شما که پس اصلاً مساله اصل 113 که میگوید رییسجمهور مسوول اجرای قانون اساسی است یعنی چه ؟ کاربردش چیست ؟ و چارچوبش کدام است ؟ هنگامی که قوانین ما از قوانین خارجی برگرفته میشوند در تفسیر قانون اساسی و همچنین تفسیر قوانین دیگرمان ، اصل این است که باید ببینیم ریشه و سرچشمه آن قانون در کشورهایی که واضع آن قانون بودهاند ، چه بوده است ؟ چون همة شما حقوقدان هستید ماده 218 سابق قانون مدنی را مثال میزنم که « معامله به قصد فرار از دین » را پیشبینی کرده بود ولی چنین مسالهای در سوابق فقهی وجود نداشت . بنابراین اگر حقوقدانی میخواست بفهمد « معامله به قصد فرار از دین » یعنی چه ؟ باید به حقوق فرانسه مراجعه میکرد تا ببیند مبنا و چارچوب آن چیست تا بتواند در این باره تفسیر درستی انجام دهد .

در مورد قانون اساسی هم ، همین نکته وجود دارد . بخشی از اصول قانون اساسی ما برگرفته از قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه است . در قانون اساسی 1958 فرانسه ماده 5 وجود دارد که اصل 113 قانون اساسی ما دقیقاً ترجمة همان ماده است . با این عبارت :

Le President de La republiqe veille au respet de la constitution

که ترجمه آن این است : « رییس جمهور مراقبت میکند احترام قانون اساسی را » و در قانون اساسی ما ترجمه شده است رییس جمهور ، مسوول اجرای قانون اساسی است و اشکالی هم ندارد ، با کمی مسامحه میشود گفت این ترجمه بلااشکال است . اما در فرانسه ماده 5 قانون اساسی را چگونه تفسیر کردهاند ؟ آیا در فرانسه این ماده را این گونه تفسیر کردهاند که رییس جمهور بتواند هر جا تخلفی از قانون اساسی دید جلوگیری کند ؟ وارد چارچوب قلمرو پارلمان بشود ؟ در احکام دادگاه ها دخالت بکند ؟ شعبه خاص تشکیل بدهد ؟ هیات نظارت ایجاد کند ؟ هرگز . تاکنون هیچ رییس جمهوری در فرانسه هیاتی برای نظارت و پیگیری اصول قانون اساسی تشکیل نداده است .

تفسیر قانون از طریق ریشهیابی و پی بردن به سرچشمه اصلی آن ، رویه و عملکردی است که میتواند راهنمای پی بردن به مفهوم واقعی قانون و در نتیجه زمینهساز تفسیر آن باشد .

در حقوق فرانسه ، در تفسیر ماده 5 قانون اساسی آن کشور نکاتی را گفتهاند : نخست آنکه رییس جمهور باید مراقبت کند و لایحهای که خلاف قانون اساسی است به مجلس تقدیم نکند . این بسیار مهم است . مندرجات بسیاری از لوایحی که از سوی رییس جمهور به مجلس داده شده دارای تخلفهای فراوانی از اصول قانون اساسی است . مانند لوایح بودجه سالانه و یا برنامه پنج ساله سوم توسعه و موارد گوناگون دیگر . رییس جمهور اگر اصول قانون اساسی را زیر پا گذارد از دیگران چه انتظاری میتوان داشت ؟

یکی دیگر ماده 187 برنامه پنج ساله سوم در زمینه دادن پروانه وکالت دادگستری از سوی قوه قضائیه و ماده 189 در زمینه شورای حل اختلاف و شورای داوری که خلاف قانون اساسی است . چرا رییس جمهور اینها را امضا میکند ؟ بنابراین در درجه اول رییس جمهور باید لایحه خلاف قانون اساسی به مجلس ندهد . ممکن است شما بگویید همة مصوبات مجلس که لایحه نیست و بخش زیادی از مصوبات مجلس ، طرح تقدیمی نمایندگان است . اگر 15 نفر از نمایندگان طرحی را به مجلس دادند و مجلس آن را تصویب کرد رییس جمهور چه کار باید بکند ؟

در فرانسه میگویند رییس جمهور باید بلافاصله به شورای قانون اساسی نامه بنویسد و از آن شورا درخواست کند که از تصویب این مصوبه مجلس خودداری کند و من بر این باورم مهمترین وظیفة رییس جمهور ( بعد از وظیفه اول ) ، در چارچوب اصل 113 این است که در مورد مصوبات مجلس ، با شورای نگهبان وارد مذاکره بشود ، نامه بنویسد . اما تا به حال دیده نشده است آقای خاتمی ، آقای رفسنجانی کوچکترین مکاتبهای با شورای نگهبان کرده و از شورای نگهبان خواسته باشند که از تایید مصوبات خلاف قانون اساسی خودداری کند و این است که ما میبینیم انبوهی از قوانین در کشور ما برخلاف قانون اساسی تصویب شدهاند و به حقوق مردم آسیب رسانیدهاند و رییس جمهور که باید نظارت کند و از اجرای این مصوبات جلوگیری به عمل آورد عملاً بیتفاوت است و این هم کار مهم دیگری است که رییس جمهور میتواند در جهت حفظ احترام قانون اساسی و جلوگیری از تجاوز به آن انجام بدهد .

چنانچه اصل 113 را با دو اصل دیگر یعنی 62 و 116 مقایسه کنیم به یک نتیجه مهمی میرسیم : ابتدا اصل 62 را میخوانم که میگوید : « مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت که به طور مستقیم و با رای مخفی انتخاب میشوند تشکیل میگردد . شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون معین میکند » .

میبینید در مواردی که تصویب قانون عادی لازم است ، قانون اساسی به آن تصریح کرده است و اصل 116 میگوید : « نامزدهای ریاست جمهوری باید قبل از شروع انتخابات آمادگی خود را اعلام کنند . نحوة برگزاری انتخاب ریاست جمهوری را قانون معین میکند » .

ولی در اصل 113 به قانون عادی ارجاع داده نشده است پس این نشان میدهد که اصل 113 خودکفاست . اصل 113 به اندازه کافی گویاست و قانون اساسی نیازی ندیده است که درباره این اصل ، قانون عادی تصویب بشود و من در مجموع ، میخواهم بگویم اگر رییس جمهور ، اختیارات ناشی از اصول 113 را به درستی اجرا کند ، بسیار از حقوق و آزادیهای مردم حفظ میشود . به دلیل بهره نگرفتن رییس جمهوران پیشین و کنونی از اصل 113 ملت ایران به این همه قانونشکنی و نقض آزادیهای عمومی گرفتار شده است .

با تشکر ، یک توضیحی را عرض میکنم : رییس جمهور این ابزارها را دارد ، که هنگام قانونگزاری ، نماینده دولت حاضر در مجلس میتواند نظر خود را در مورد قانون در حال تصویب بیان کند ، بدون اینکه نیازی به تشکیل هیات نظارت یا شعبه ویژه باشد و به عنوان کسی که ناظر بر حسن اجرای قانون هم هست ، در مواردی که با تخلفی روبرو میشود به عنوان رییس قوة مجریه ، هم به آن قوهای که مرتکب تخلف شده است تذکر بدهد و هم به رهبر که میتواند بر همة قوا نظارت داشته باشد و حتی قانون اساسی را زیر پا بگذارد ، بنویسد که این مورد تخلف ، صورت گرفته است .

ضمن اشاره به اینکه یکی از وظایف رییس جمهور طبق اصل 113 این است که از تمامیت مجلس دفاع کند . منظور این است که چون اصل تفکیک قوا ، قانونگزاری را منحصراً در اختیار مجلس گذارده است ، رییس جمهور باید از اینکه ارگانهای دیگر به قانونگزاری اقدام کنند ، جلوگیری به عمل آورد و این تکلیف رییس جمهور است . بنابراین نباید به مجمع تشخیص مصلحت اجازه قانونگزاری بدهد . چون رییس جمهور مسوول اجرای قانون اساسی است نه رهبر . بنابراین اگر مجمع تشخیص مصلحت ، دست به قانونگزاری زد ، رییس جمهور ، دو کار میتواند بکند : نخست آنکه با استفاده از وظیفهای که در صدور دستور اجرای قوانین به موجب اصل 123 دارد ، دستور اجرا ندهد و بگوید شما قانون وضع کردهاید ولی من دستور اجرای آن را نمیدهم . چون رییس جمهور باید دستور اجرای قوانین را بدهد ؟ چون رییس جمهور دیدهبان است و نباید اجازه بدهد یک گروه غیرانتخابی برای جامعه قانونگزاری کند در حالی که رییس جمهور عملاً قانونگزاریهای مجمع تشخیص مصلحت را امضا کرده است و این برخلاف قانون اساسی است و از این خلافتر این است که رییس جمهور در مجمع تشخیص مصلحت شرکت میکند و زیردست رییس مجمع تشخیص مصلحت مینشیند و حال آنکه این عمل خلاف همین اصل 113 است که میگوید : پس از مقام رهبری ، رییس جمهور عالیترین مقام رسمی کشور است و در واقع رییس جمهور نباید برود و زیردست رییس مجمع تشخیص مصلحت بنشیند . اینجا مساله تواضع و فروتنی و خاکی بودن نیست و آنچه در اصل 113 گفته شده برای این است که منزلت رییس جمهور که منتخب مردم است حفظ بشود . بنابراین رییس جمهور که خودش قوانین را زیرپا میگذارد ، در واقع پاکدستی را از دست میدهد و کسی که پاک دست نباشد ، نمیتواند از نقض قانون اساسی جلوگیری کند . خود پاکدستی ، یک قاعده حقوقی است .

در ارتباط با بحثی که هماکنون مطرح فرمودید میخواستم بگویم اگرچه در قانون اساسی تصریح شده است که رییس جمهور بعد از مقام رهبری عالیترین مقام رسمی کشور است ، اما همین قانون اساسی در اصل دیگری مرجعی را به نام مجمع تشخیص مصلحت با یک سری اختیارات و وظایفی منصوص ، به رسمیت شناخته است . به عبارت سادهتر ، همان قانون اساسی که در یک اصل ، به رییس جمهور میگوید شما شخص دوم مملکت هستید ، در اصل دیگری به مقام رهبری این اجازه را میدهد که یک مرجع ، رییس و اعضای آن را تعیین کند . در واقع ایرادی که جنابعالی فرمودید ، برمیگردد به تناقضی که در خود قانون اساسی وجود دارد یعنی در دو اصل قانون اساسی دو حکمی ذکر شده است که نتیجهاش همین موردی است که جنابعالی فرمودید . حال ما این تعارض بین دو اصل قانون اساسی را در عمل چگونه میتوانیم برطرف کنیم .

شما کدام اصل قانون اساسی را میگویید که به موجب آن رهبری میتواند رییس جمهور را به عنوان عضو مجمع تشخیص مصلحت تعیین کند ؟

به هر حال تعیین اعضای مجمع تشخیص مصلحت توسط مقام رهبری به صورت علیالاطلاق است یعنی بدون قید و شرط است و در نتیجه رییس جمهور یا هر فرد دیگری میتواند توسط مقام رهبری به عضویت مجمع تشخیص مصلحت منصوب شود .

به نظر من اگر رییس جمهور به عنوان رییس مجمع تشخیص مصلحت منصوب شود این تناقض برچیده میشود چون به هر حال در آن مجمع هم رییس جمهور ، رییس است مانند اینکه در زمان ریاست جمهور آقای رفسنجانی عملاً این وضعیت وجود داشت . ولی اگر رهبری بخواهند رییس جمهور را به عنوان عضو مجمع تشخیص مصلحت تعیین کنند ، این خلاف اصل 113 است و رییس جمهور نباید این سمت را بپذیرد . چون برای اجرای قانون اساسی ، سوگند یاد کرده است و باید بگوید من نمیروم در یک مجمعی ، یک محفلی که اصل 113 قانون اساسی را زیر پا بگذارم و تعارضی هم در قانون اساسی وجود ندارد . شیوه انتخاب ، ایجاد تعارض کرده است و تعارض واقعی در پذیرش سمت عضویت مجمع تشخیص مصلحت توسط رییس جمهور است . همین جا به بیانات مدیر دفتر حقوقی مرکز پژوهشهای مجلس در مورد شورای انقلاب فرهنگی اشاره میکنم . این شورا هم در قانون اساسی ، جایگاهی ندارد یعنی یک نهاد غیرقانونی است و قرار گرفتن رییس جمهور در راس این شورا یک حرکت غیرقانونی است . زیرا در هیچ یک از اصول قانون اساسی ، نهادی به نام شورای انقلاب فرهنگی وجود ندارد و این تداخل در کار قوة مجریه است و رییس جمهور با شرکت در جلسات این شورا و عهدهداری ریاست آن ، قانون اساسی را نقض میکند . حال ممکن است که سخنان من پرسشهای دیگری را ایجاد کند .

من هنوز برایم جای سوال است و دوباره تکرار میکنم ، دو اصل از قانون اساسی ، دو حکم منفک از یکدیگر دارد و هر دو حکم به موازات هم قابل اجرا است و در نتیجه ممکن است ایرادی به دنبال داشته باشد و چنین ایرادی که نتیجه اجرای این دو اصل از قانون اساسی است ، به نقص قانون اساسی برمیگردد و نه به آن مرجعی که براساس اختیارات ناشی از قانون اساسی ، دارد وظیفهای را انجام میدهد .

من علاقه داشتم که شما اصل 112 قانون اساسی را بخوانید و بعد از خواندن آن ببینیم آیا هنوز بر ایرادتان باقی هستید یا قانع شدید ؟ حال من به نیابت شما اصل 112 را میخوانم ، در ذیل این اصل میگوید : « اعضای ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین میکند . . . الخ » و در هیچ جای این اصل گفته نشده است که رییس جمهور به عنوان عضو مجمع تشخیص مصلحت تعیین شود .

گفته هم نشده است که رییس جمهور نمیتواند عضو این مجمع باشد .

این را بلافاصله بعد از اصل 112 ، در اصل 113 گفته است : « پس از مقام رهبری ، رییس جمهور عالیترین مقام رسمی کشور است . . . » و معنای اصل 113 این است که مقام عالی را نمیشود مقام پایین قرار داد . پس اصل 113 مخصص اصل 112 است و معنای این تخصیص این است که هر فردی را میشود عضو مجمع تشخیص مصلحت کرد جز رییس جمهور که نص ویژهای دربارهاش وجود دارد . بنابراین در این دو اصل از قانون اساسی تناقض وجود ندارد و تناقض در عملکرد رییس جمهور است . به هر حال وقتی ما میخواهیم صریح صحبت کنیم و شما پرسش میکنید ، من هم باید پاسخ بدهم و پاسخ صریح بدهم و حالا اگر به جاهایی هم بربخورد ، آن ، دیگر تقصیر من نیست .

ما میدانیم که طبق قانون اساسی رییس جمهور باید پاسدار قانون اساسی باشد و بر اجرای قانون اساسی نظارت کند . بند 3 اصل 156 قانون اساسی هم میگوید : « یکی از وظایف قوة قضائیه نظارت بر حسن اجرای قوانین است » . منطوق و مدلول این دو اصل هم کاملاً روشن است . اما قوة قضائیه با این استدلال که کلمه « قوانین » به کار برده شده در بند 3 اصل 156 جمع است و معنای آن هر قانون عادی و قانون اساسی است ، که میگوید مسوولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی به عهدة این قوه است . لطفاً نظر خود را در این مورد بیان بفرمایید .

به نظر من استدلال قوة قضائیه درست است چون این اصل 156 ، در مقام برشمردن وظایف قوة قضائیه صریحاً در بند 2 میگوید : « احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادیهای مشروع » و در بند 3 میگوید : « نظارت بر حسن اجرای قوانین » . پس اینجا نص است که نظارت بر حسن اجرای قوانین به عهده قوة قضائیه است . پیش از ادامه بحث یک سابقه تاریخی را مرور میکنیم . ما یک قانون اصول تشکیلات دادگستری مصوب 1307 داریم . طبق ماده 49 این قانون ، از جمله وظایف دادستانها « حفظ حقوق عامه و نظارت در اجرای قوانین » ذکر شده است . در قانون اساسی کنونی ، حفظ حقوق عامه را در بند 2 اصل 156 و نظارت بر حسن اجرای قوانین را در بند 3 همین اصل آورده است و چون تمام اختیارات دادستانها و دادگاه ها در اصل 156 جمع شده است ، باید بگوییم که دو بند مذکور مربوط به دادستانهاست و منظور از کلمة « قوانین » هم تمام قانونهاست یعنی قوانین مالی و قوانین دیگری که در طول زمان تصویب میشوند ، نه فقط قانون اساسی . نظارت بر حسن اجرای همة آن قوانین و قانون اساسی به عهده دادستانها و دادستان کل است بنابراین نص صریح در این مورد وجود دارد . به این نکته هم باید توجه کرد که قوانین عادی مانند قوانین مدنی ، کیفری و آیین دادرسی کیفری در مقام اجرای اصول قانون اساسی تصویب میشوند و بر پایه و در راستای اصول قانون اساسی هستند . دادستانها نیز در مقام نظارت بر اجرای قوانین عادی ، همزمان از اصول مربوط به آزادیهای عمومی مردم که در اصول 19 تا 42 قانون اساسی آمده است پاسداری میکنند . با این حال نظارت بر اجرای پارهای از اصول قانون اساسی مانند تفکیک قوا یا کنترل عدم مغایرت مصوبات مجلس با قانون اساسی از چارچوب وظایف دادستانها بیرون است و شورای نگهبان و رییس جمهور در این موارد باید برای حفظ اعتبار قانون اساسی وظایف خود را انجام بدهند .

متاسفانه چون قانون دادگاه های عام ، مقام دادستان و نهاد دادسرا را برچید ، این دو بند از اصل 156 قانون اساسی معطل مانده است . یکی از پیامدهای زیانبار وضع قانون دادگاه های عام آسیبی بود که در اینجا به قانون اساسی وارد کردند . شورای نگهبان میبایست به علت معطل ماندن دو بند پیش گفته ، آن قانون را رد میکرد و حالا بعد از 7 یا 8 سال ، به همین دلیل میخواهند دادسرا را به صورت یک تشکیلات از هم گسیخته احیا کنند . اگر در همان هنگام ، رییس جمهور با قانون دادگاه های عام برخورد میکرد چنین اتفاق و فاجعهای در دادگستری کشور پیش نمیآمد و به بیانی دیگر رییس جمهور باید در آن هنگام طبق اصل 113 به مسوولیت خود عمل میکرد تا این اتفاق در کشور رخ ندهد . بگذریم از اینکه در آن وقت آقای حسن حبیبی معاون رییس جمهور خود پشتیبان اصلی قانون دادگاه های عام بود و او کسی است که امضایش زیر لایحه قانون دادگاه های عام وجود دارد . بنابراین چون اصل 156 نظارت بر اجرای قوانین را به عهدة رییس جمهور محول نکرده است و اصل 113 نیز اجرای آن را در چارچوبی که من عرض کردم از مسوولیتهای رییس جمهور دانسته است . پس فکر میکنم که تناقضی میان دو اصل 113 و 156 وجود ندارد .

در یکی از مواد قانون تشکیل دادگاه های عمومی و انقلاب ذکر شده است که از این پس کلیه اختیارات دادستان به رییس دادگستری محول میشود و از این حیث گاهی که ما وکلای دادگستری با قانون گرفتاری پیدا میکنیم نظارت بر حسن اجرای قانون را از رییس دادگستری میخواهیم . آیا به نظر جنابعالی اشکالی به این مساله وارد است ؟

البته و صددرصد . این که اختیارات دادستان را به رییس دادگستری استان بدهند ، اختیارات دادستان را به قاضی بدهند ، دو مسوولیت غیرقابل جمع و ناسازگار است . دادستان ، مدعی عمومی است که ادعا را نزد قاضی میبرد و اگر قاضی ، خودش اختیار دادستان را داشته باشد بر خلاف بدیهیترین اصل دادرسی است که : « هیچ کس نمیتواند قاضی پرونده ، خودش باشد » . چون برخلاف اصل بیطرفی است و به همین دلیل هم باید شورای نگهبان این قانون را رد میکرد . متاسفانه ما یک شورای نگهبان واقعی در این کشور نداریم والا این همه موارد خلاف نباید به سادگی از زیر دست شورای نگهبان رد بشود .